Πρόταση για την Κωδικοποίηση της Νομοθεσίας και την Καλή Νομοθέτηση

Υφιστάμενη κατάσταση.

Το νομοθετικό περιβάλλον στην Ελλάδα είναι χαοτικό με νομοθεσία διάσπαρτη, δυσεύρετη, κατά παραπομπήν, διαρκώς τροποποιούμενη και απηρχαιωμένη ώστε να είναι ιδιαιτέρως δύσκολη η προσπάθεια ανεύρεσης και ερμηνείας της ισχύουσας νομοθεσίας. Το έργο της κωδικοποίησης επιμέρους πεδίων της νομοθεσίας αναλαμβάνουν σήμερα είτε ad hoc επιτροπές, οι οποίες συστήνονται από το νόμο ή τον αρμόδιο Υπουργό ειδικά για το σκοπό αυτό, είτε κεντρικά για συγκεκριμένα θεματικά πεδία της νομοθεσίας η Κεντρική Επιτροπή Κωδικοποίησης (ΚΕΚ), η οποία υπάγεται στη Γενική Γραμματεία της Κυβέρνησης και αποτελείται από 13 μέλη. Εντούτοις έως σήμερα δεν έχει υπάρξει μεγάλος αριθμός κωδικοποιήσεων λόγω της τεχνικής δυσχέρειας του έργου και του συχνά δύσκαμπτου χαρακτήρα των Επιτροπών.

Πιο συγκεκριμένα. Κωδικοποίηση κάνει επίσημα μετά την αναθεώρηση του Συντάγματος το 2003 η Κεντρική Επιτροπή Κωδικοποίησης. Η σύστασή της έχει γίνει με τον 3133/2003. Για την κωδικοποίηση της νομοθεσίας πρέπει να γίνει ειδικός νόμος που να ορίζει τις θεματικές ενότητες κωδικοποίησης. Τέτοιος στην περίπτωση του ελληνικού κράτους είναι μόνο ο 3226/2004 Άρθρο 20 με τον οποίο δίνεται εντολή κωδικοποίησης στην ΚΕΚ για διάφορες θεματικές. Σημαντικό θέμα είναι να γίνει αντιλήπτή η σύνδεση του χαρακτηρισμού του νόμου μέσω θεματικών ενοτήτων με την κατηγορίες κωδικοποίησής της νομοθεσίας καθώς και της εκ των προτέρων θεματικής κατηγοριοποίησης από τον νομοθέτη.

Σημαντικό ρόλο στη διαδικασία νομοθέτησης διαδραματίζει θεσμικά το “Γραφείο Υποστήριξης της Καλής Νομοθέτησης” το οποίο ελέγχεται από την Γενική Γραμματεία της Κυβέρνησης. Το γραφείο θα μπορούσε να αποτελεί τον βασικό κόμβο ο οποίος θα συντόνιζε θέματα λεξικών κωδικοποίησης και μοντελοποίησης των νομοθετημάτων με στόχο την καλύτερη κωδικοποίηση του νομοθετικού έργου. Επίσης είναι σημαντική η συμμετοχή σε αντίστοιχους ευρωπαϊκούς φορείς που εξετάζουν το ίδιο θέμα. Το μέχρι τώρα έργο είναι αρκετά ελλειπής και δραστηριότητα του γραφείου περιορισμένη. Μία εγκύκλιος που δίνει κάποιες κατευθυντήριες γραμμές μπορεί να βρεθεί στην διεύθυνση http://www.ggk.gr/reforms.php μαζί με το παραχθέν έργο του γραφείου.

Χαρακτηρισμό νόμων για λογαριασμό του Δημοσίου κάνει ο Ραπτάρχης το έργο του όμως έχει ξεπεραστεί από εφαρμογές ιδιωτών πχ ΝΟΜΟΣ Intrasoft. Διαγωνισμός που έγινε για την επικαιροποίηση του Ραπτάρχη (ανάδοχος Intrasoft) δεν έδωσε τα αναμενόμενα αποτελέσματα. Παράλληλα για άλλους λόγους χαρακτηρισμό ασκούν το Εθνικό Τυπογραφείο και η ΕΣΥΕ. Πιλοτικά έχει γίνει σε ευρωπαϊκό επίπεδο με το πιλοτικό NLEX http://eur-lex.europa.eu/n-lex/legis_gr/fek_form_el.htm

Ένα δεύτερο σημαντικό θέμα είναι έλλειψη κοινής πρακτικής στα υπουργεία για την διεκπεραίωση νομοθετικών θεμάτων για όποια περίπτωση. Παραδείγματα είναι ότι δεν υπάρχει σταθερό σημείο ανά υπουργείο στο οποίο να αποστέλεται η ενσωμάτωση μιας κοινοτικής οδηγίας, δεν υπάρχει σταθερή διαδικασία σε όλα τα υπουργεία για την παρακολούθηση κοινοτικών οδηγιών στο πολύ σημαντικό στάδιο της νομοπαρασκευής τους. Δεν υπάρχει σταθερή διαδικασία για την παραγωγή νομοθετημάτων είτε πρόκειται για Νόμο είτε για Προεδρικό Διάταγμα είτε για Υπουργική Απόφαση. Και σε καμία περίπτωση δεν υπάρχει άμεση ενημέρωση και συντονισμός σε κεντρικό επίπεδο μεταξύ υπουργείων για τις δράσεις που ετοιμάζονται. Αυτό γίνεται στην φάση πρίν την έκδοσή τους στο Εθνικό Τυπογραφείο που περνάνε από τον τελικό έλεγχο του Γραμματέα της Κυβέρνησης. Προφανώς στο στάδιο αυτό λόγω του όγκου των νομοθετημάτων είναι δύσκολη η σε βάθος ανάλυση των νομοθετημάτων και η συσχέτισή τους με άλλα υπάρχοντα.

Σοβαρά προβλήματα δημιουργεί και η αδυναμία αντιμετώπισης του νομοθετήματος ως δομημένη πληροφορία που περιλαμβάνει μέσα της μεταδεδομένα χρήσιμα για την κατηγοριοποίηση της και κατ'επέκταση για την κωδικοποίησή της. Κάτι τέτοιο θα βοηθούσε στην εκ των προτέρων κατηγοριοποίηση της νομοθεσία και την διευκόλυνση του νομοθετικού έργου.

Η αντιμετώπιση του νομοθετήματος ως δομημένης πληροφορίας είναι απαραίτητη προκειμένου να βελτιωθεί και να επιτευχθεί η εμβάθυνση των διαδικασιών δημόσιας διαβούλευσης. Με την σημασιολογική δόμηση της πληροφορίας ο πολίτης όσο και ο νομοθέτης μπορεί να έχει καλύτερη εποπτεία του περιεχομένου του νομοθετήματος, αλλά και της διασύνδεσής του με άλλα κείμενα κανονιστικού περιεχομένου.

Προτάσεις βελτίωσης.

1. Ανασυγκρότηση της ΚΕΚ ως Κεντρικής Επιτροπής Κωδικοποίησης και Ηλεκτρονικής Νομοθεσίας (ΚΕΚΗΝ) με 5 μέλη.

2. Προμήθεια ηλεκτρονικού λογισμικού για την εξυπηρέτηση των αναγκών της διαρκούς κωδικοποίησης της νομοθεσίας και διασύνδεσης με τον Διαρκή Κώδικα Νομοθεσίας του Υπ. Εσωτερικών.

3. Ανάθεση κάθε εργασίας που αφορά στην ηλεκτρονική απλοποίηση, αποκάθαρση και ένταξη σε ενιαίο κείμενο των νόμων, κανονιστικών διαταγμάτων και αποφάσεων ανά θεματικό αντικείμενο σε ιδρύματα, οργανισμούς και ινστιτούτα του ευρύτερου δημόσιου τομέα, μη κυβερνητικούς και διεθνείς οργανισμούς, καθώς και νομικά πρόσωπα και ενώσεις προσώπων μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα με συναφή εξειδίκευση, με απόφαση του Υπουργού Επικρατείας, τηρουμένης της σχετικής νομοθεσίας αναθέσεων. Τα σχετικά παραδοτέα θα αξιολογούνται και θα εγκρίνονται από την ΚΕΚΗΝ.

4. Απαγόρευση για το μέλλον σύστασης νέων επιτροπών κωδικοποίησης στα Υπουργεία και η αξιολόγηση από την ΚΕΚΗΝ του έργου των υπαρχουσών ανά αντικείμενο επιτροπών κωδικοποιήσεων εντός μηνός από τη θέση σε ισχύ του νόμου.

5. Σύσταση σε κάθε υπουργείο μίας και μόνο διαρκούς νομοπαρασκευαστικής επιτροπής που θα έχει την ευθύνη ώστε κάθε σχεδιαζόμενη νομοθετική ρύθμιση να εντάσσεται συστηματικά στην ενοποιημένη ισχύουσα νομοθεσία και να κωδικοποιείται.

6. Διασύνδεση της Κεντρικής Επιτροπής και των διαρκών επιτροπών με τον Διαρκή Κώδικα Νομοθεσίας του Υπ. Εσωτερικών, ο οποίος θα ενημερώνεται διαρκώς με τα έργα ενοποίησης, κωδικοποίησης, απλούστευσης και αναδιαμόρφωσης της νομοθεσίας.

7. Πιστή εφαρμογή των αρχών της καλής νομοθέτησης σε κάθε σχεδιαζόμενη νομοθετική πρωτοβουλία ώστε να υπάρξει προοδευτική ενοποίηση και κατηγοριοποίηση όλου του ισχύοντος δικαίου με τρόπο που θα το καθιστά σαφές και προσιτό στους πολίτες.

8. Διασύνδεση σε θεσμικό επίπεδο όλων των φορέων που ασκούν κωδικοποίηση και χαρακτηρισμό νόμων για την εξοικονόμηση πόρων και κεντρικός συντονισμός των πληροφοριακών ροών (ροών εργασίας και περιεχομένου) μεταξύ των σχετικών φορέων. Τέτοιοι είναι ο Ραπτάρχης, το Τμήμα Χαρακτηρισμού ΦΕΚ στο ΕΤ, το Τμήμα Κωδικοποίησης και Χαρακτηρισμού της ΕΣΥΕ και προφανώς η ΚΕΚ και το Γραφείο Υποστήριξης της Καλής Νομοθέτησης της ΓΓΚ. Η σκέψη είναι όλοι οι παραπάνω πλην ΚΕΚ να συνεργάζονται στον χαρακτηρισμό της νομοθεσίας, παλαιότερης ή νέας (κατά προτίμηση κατά EuroVOC) με τον συντονισμό του Γραφείου Υποστήριξης της Καλής Νομοθέτησης και η ΚΕΚ να αναλαμβάνει την θεσμική κωδικοποίηση καθώς και την απάλειψη των αντικρουόμενων διατάξεων. Λειτουργία των παραπάνω ως συμβουλευτικού φορέα στην άσκηση νομοθετικού έργου από τα αρμόδια τμήματα των υπουργείων όπως αυτά προτείνεται να δημιουργηθούν παρακάτω.

9. Συμμετοχή της ΚΕΚΗΝ στην διαμόρφωση του ευρωπαϊκού προτύπου κωδικοποίησης EuroVOC.

10. Συμμετοχή του Γραφείου Υποστήριξης της Καλής Νομοθέτησης στις εργασίες του Better Regulation Strategy http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/index_en.htm και άντληση τεχνογνωσίας αλλά και συμμετοχή στις ευρωπαϊκές διαδικασίες καλή νομοθέτησης.

11. Δημιουργία web εφαρμογής λογισμικού ενιαίας διαδικασίας (Workflow Proccess Management) σε όλα τα στάδια της έκδοσης ενός νόμου.

12. Ενσωμάτωση στην παραπάνω εφαρμογή της διαδικασίας ενσωμάτωσης κοινοτικών οδηγιών. Εκμετάλευση της εφαρμογής circa

13. Προτυποποίηση των εννοιών “Νόμος”, “Υπουργική Απόφαση”, “Προεδρικό Διάταγμα” και ενσωμάτωσή τους στο Ενιαίο Πλαίσιο Διαλειτουργικότητας καθώς και στο αντίστοιχο ευρωπαϊκό SEMIC.EU με συγκεκριμένα πεδία πληροφορίας.

14. Χρησιμοποίηση των παραπάνω σχημάτων στην δημιουργία ενός συστήματος διαχείρισης περιεχομένου για την αποθήκευση των προσχεδίων νόμου, των σχολίων, της αλληλογραφίας που έχει ανταλλαχθεί και γενικότερα όλου του ιστορικού από την εντολή νομοθέτησης μέχρι την έκδοση του νόμου. Αντίστοιχη και ενιαία διαδικασία θα πρέπει να υπάρχει για τις κοινοτικές οδηγίες. Διασύνδεση του συστήματος διαχείρισης περιεχομένου με το σύστημα ροής εργασιών.

15. Παρακολούθηση της ικανότητας και ετοιμότητας των υπουργείων να παράγουν σημασιολογικά δομημένη κανονιστική πληροφορία μέσω Μοντέλων Ικανότητας – Ωριμότητας (Capability Maturity Models) ειδικά διαμορφωμένων για την αξιολόγηση της διαχείρισης πληροφοριακών ροών.

16. Διάθεση των μετα-δεδομένων για την κανονιστική πληροφορία από κεντρικό σημείο διάθεσης (τύπου Data.Gov), σε «ωμή» (raw) μορφή (π.χ. XML, CSV-text, KML/KMZ) ή ευρετηριασμένη. Επιπλέον χρήση αδειών ανοιχτών δεδομένων (τύπου CC Zero) και δημιουργία ενιαίας αδειοδοτικής πολιτικής για τη διάθεση της πληροφορίας κανονιστικού χαρακτήρα.

17. Χρήση ανοιχτών προτύπων, μορφής, περιεχομένου και λογισμικού ως προϋπόθεση για τη χρηματοδότηση οποιουδήποτε έργου σχετιζόμενου με την κωδικοποίηση κειμένων κανονιστικού/ ρυθμιστικού χαρακτήρα.

18. Συνεργατική δημιουργία μετα-δεδομένων για το χαρακτηρισμό κειμένων ή τμημάτων κειμένων κανονιστικού/ρυθμιστικού χαρακτήρα από τον πολίτη σε μεταγενέστερα στάδια της διαδικασίας κωδικοποίησης.

Συνέπειες εφαρμογής της πρότασης.

1. Αναβαθμίζεται και ενεργοποιείται ο μηχανισμός κωδικοποιήσεων που βρίσκεται σε αδράνεια.

2. Το κόστος από τις εξωτερικές αναθέσεις (μέσω των οποίων θα ενισχύονται και επιστημονικοί φορείς και ιδρύματα και θα απασχολείται προσωπικό υψηλών προσόντων) αντισταθμίζεται απολύτως από την εξοικονόμηση προσόδων λόγω της μείωσης των μελών της ΚΕΚ και των πολυάριθμων ad hoc επιτροπών κωδικοποίησης και τα παράπλευρα οφέλη από την ταχεία κωδικοποίηση. Κίνδυνος αθέμιτης παρέμβασης των εξωτερικών αναδόχων δεν υφίσταται αφού τα έργα της κωδικοποίησης αξιολογεί και εγκρίνει σε κάθε περίπτωση η νέα ΚΕΚΗΝ.

3. Ο μηχανισμός κωδικοποίησης εμπλουτίζεται, αξιοποιεί τις νέες τεχνολογίες και διασυνδέεται με τις υφιστάμενες βάσεις δεδομένων.

4. Δημιουργείται μηχανισμός διαρκούς ενημέρωσης των κωδικοποιημένων κειμένων ως βασική αρχή της καλής νομοθέτησης.

5. Εκμετάλλευση των πόρων του Δημοσίου, διευκόλυνση του νομοθετικού έργου.

6. Η συμμετοχή στην διαμόρφωση του ευρωπαϊκού προτύπου EuroVOC καθώς και η γενικότερη συμμετοχή σε ευρωπαϊκά όργανα είναι θέματα εύρύτερης πολιτικής αξίας γιατί ενισχύει τον ρόλο της χώρας τόσο σε επικοινωνιακό όσο και ουσιαστικό επίπεδο. Σε επικοινωνιακό δείχνει ότι η χώρα παρόλα τα οικονομικά της προβλήματα επενδύει στην Πολιτική Ευρωπαϊκή Εννοποίηση και έχει ενεργό ρόλο σε αυτή. Σε ουσιαστικό επίπεδο η συμμετοχή σε έναν χώρο σχετικά παρθένο και με πιθανό το ενδεχόμενο η Πολιτική Εννοποίηση της Ευρώπης να αποτελέσει τα επόμενα χρόνια θέμα της Κεντρικής Ευρωπαϊκής Πολιτικής Αντζέντας η εμπειρία που θα έχουν αποκτήσει τα εθνικά όργανα θα δώσει στην χώρα ευρύτερο πρωταγωνιστικό ρόλο.

7. Αντίστοιχο θα είναι το όφελος από την συμμετοχή του Γραφείου Υποστήριξης της Καλής Νομοθέτησης στις εργασίες του Better Regulation strategy.

8. Η συστηματοποίηση της διαδικασίας άσκησης νομοθετικού έργου θα έχει πολλαπλά θετικά αποτελέσματα. Τέτοια είναι

   1. Η κεντρική ενημέρωση για το νομοθετικό έργο που ασκείται σε πραγματικό χρόνο.

   2. Ο έλεγχος του σταδίου που βρίσκεται το νομοθετικό έργο για συγκεκριμένο θέμα.

   3. Καλύτερος συντονισμός μεταξύ Υπουργικού Συμβουλίου, Πρωθυπουργού και συναρμόδιων υπουργείων για το νομοθετικό έργο που παράγεται.

   4. Καλύτερη ενημέρωση του Κυβερνητικού Εκπροσώπου και δυνατότητα άσκησης καθηκόντων του

   5. Ενιαία διαδικασία σε όλα τα υπουργεία, μεταφορά τεχνογνωσίας, κεντρικό σημείο στο οποίο θα απευθύνεται ο οποιοσδήποτε για νομοθετικά θέματα, εξάλειψη του φαινομένου ελλιπούς ενημέρωσης των υπουργείων για θέματα ενσωμάτωσης οδηγιών, συμμετοχή της κεντρικής διοίκησης σε συνεργασία με την Μόνιμη Ελληνική Αντιπροσωπία στις Βρυξέλλες με online σύστημα και ενημέρωση για τις οδηγίες που πρόκειται να ψηφιστούν. Καλύτερη προάσπιση με αυτό τον τρόπο των εθνικών συμφερόντων, προεργασία για την συσχέτιση της οδηγίας με εθνική νομοθεσία.

9. Η δόμηση της πληροφορίας κανονιστικού χαρακτήρα σε σημασιολογικές ενότητες και η ανοιχτή διάθεση των νομοθετικών κειμένων και των σχετικών μετα-δεδομένων θα ενισχύσει τη δημιουργία υπηρεσιών προστιθέμενης αξίας από ιδιώτες και θα βελτιώσει την πρόσβαση του πολίτη στα κείμενα κανονιστικού/ρυθμιστικού χαρακτήρα.

10. Η διασύνδεση και συστηματοποίηση των κειμένων κανονιστικού/ρυθμιστικού χαρακτήρα θα ενισχύσει τη συμμετοχή των πολιτών στη νομοπαρασκευαστική διαδικασία όχι μόνο με την αποστολή σχολίων κατά τη διάρκεια δημοσίων διαβουλεύσεων, αλλά και με τον εμπλουτισμό των μετα-δεδομένων, εφόσον κάτι τέτοιο γίνει εφικτό σε μεταγενέστερο στάδιο της διαδικασίας κωδικοποίησης.

Προτεινόμενα βήματα

1. Αντικατάσταση του ν. 3133/2003 (ΦΕΚ Α’ 85) «Κεντρική Αρχή Κωδικοποίησης», σύμφωνα με το συνημμένο προσχέδιο νόμου.

2. Συγκρότηση της ΚΕΚΗΝ με απόφαση του Υπουργού Επικρατείας.

3. Εκκίνηση διαγωνιστικής διαδικασίας για τη θέση σε λειτουργία εξειδικευμένου λογισμικού για την υποστήριξη του έργου της κωδικοποίησης.

4. Εκκίνηση διαγωνιστικών διαδικασιών για την ανάθεση του έργου της κωδικοποίησης, απλούστευσης και αποκάθαρσης του συνόλου της νομοθεσίας ανά θεματικές ενότητες.

5. Αξιολόγηση του έργου των ad hoc νομοπαρασκευαστικών επιτροπών, επιτροπών κωδικοποίησης και συναφών ομάδων εργασίας και κατάργησή τους πλην εκείνων που είναι κοντά στην ολοκλήρωση του έργου τους.

6. Διασύνδεση του παραγόμενου έργου συστηματικής κωδικοποίησης, απλούστευσης και αποκάθαρσης της νομοθεσίας με τον Διαρκή Κώδικα Νομοθεσίας του Υπ. Εσωτερικών.

7. Διεύρυνση της ΚΕΚ

8. Σύσταση και ενίσχυση ομάδας που θα συμμετέχει στην διαμόρφωση του EuroVOC σε συνεργασία με την ΚΕΚΗΝ, το ΕΤ, της ΕΣΥΕ και πιθανά επιτροπή με μέλη Δικαστικούς και μέλη Δικηγορικών Συλλόγων καθώς και Πληροφορικών. Συμμετοχή της ομάδας στο Better Regulation Strategy

9. Δημιουργία ορισμένου τμήματος ανά υπουργείο που θα ασχολείται με το νομοθετικό έργο και θα είναι κοινό ανά υπουργείο. Βασικό του χαρακτηριστικό θα πρέπει να είναι η διασύνδεσή του με το ΚΕΚΗΝ και την ΓΓΚ οι οποίοι θα έχουν τον βασικό συντονισμό. Παράλληλα το θεσμικό αυτό έργο θα πρέπει να υποστηρίζεται τεχνικά από ομάδα πληροφορικών που θα βρίσκονται σε συνέργεια με την ομάδα που θα υποστηρίζει το έργο της ΚΕΚΗΝ και της ΓΓΚ. Με την ευκαιρία του παρόντος η ευρύτερη κοινή μοντελοποίηση του φορέα “Υπουργείο” ως συστατικής δομής του κράτους και φορέα άσκησης νομοθετικού έργου θα είχε ευεργετικά αποτελέσματα για την παραγωγή νομοθετικού έργου.

10. Ανάλυση της διαδικασίας άσκησης νομοθετικού έργου και κωδικοποίηση και προκύρυξη διαγωνισμού για την δημιουργία του κατάλληλου λογισμικού.

11. Ομοίως για το θέμα της ενσωμάτωσης κοινοτικών οδηγιών.

12. Διαγωνισμός ή δημιουργία με αυτεπιστασία λογισμικού διαχείρισης περιεχομένου και την διασύνδεσή του με το σύστημα ροής εργασίας για την διαχείριση νομοθεσίας από την διαβούλευσή της μέχρι την ψήφισή της.

13. Ένταξη συνεργατικών μοντέλων δημιουργίας μετα-δεδομένων για κείμενα κανονιστικού/ρυθμιστικού χαρακτήρα μετά τις αρχικές φάσεις κωδικοποίησης της νομοθεσίας.