Θεσμική θωράκιση των πολιτικών της ανοικτής διακυβέρνησης

Περίληψη

Αντικείμενο αυτής της εισήγησης είναι η θεσμική θωράκιση των πολιτικών της ανοικτής διακυβέρνησης και συγκεκριμένα της δημόσιας ηλεκτρονικής διαβούλευσης, των εργαστηρίων ανοικτής καινοτομίας (Labs.OpenGov.gr) και των προσκλήσεων εκδήλωσης ενδιαφέροντος για την στελέχωση μετακλητών θέσεων.

Για τις δύο πρώτες δράσεις του OPENGOV προτείνεται, μέσα από την αξιολόγηση της τρέχουσας εμπειρίας και τη μελέτη διεθνών παραδειγμάτων συμμετοχικής πολιτικής, η υπαγωγή τους στο Υπουργείο Εσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης. Σε ό,τι αφορά τις προσκλήσεις εκδήλωσης ενδιαφέροντος για την στελέχωση προτείνεται η σταδιακή υπαγωγή τους σε ανεξάρτητη αρχή στο Υπουργείο Εσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης προκειμένου να διασφαλιστεί το κύρος και η αξιοπιστία της διαδικασίας. Επίσης, προτείνεται η δημιουργία ενός πληροφοριακού συστήματος της κυβέρνησης στο οποίο θα συγκεντρώνονται χρήσιμα δεδομένα και δείκτες που απεικονίζουν την πορεία του κυβερνητικού έργου. Στην εισήγηση αναφέρονται συνοπτικά οι ελλείψεις και οι προκλήσεις που θα κληθούν να αντιμετωπίσουν οι μονάδες που θα αναλάβουν την ευθύνη για την εμπέδωσή τους και την παραγωγή θεσμικής μνήμης για αυτές τις πολιτικές ανοικτής διακυβέρνησης.

Εισαγωγή

Η υιοθέτηση της Ανοικτής Διακυβέρνησης αποτέλεσε καίρια στρατηγική επιλογή του μεταρρυθμιστικού προγράμματος της Κυβέρνησης για τη διαφάνεια στο κράτος, τη συμμετοχή του πολίτη, την αξιοκρατία και την λογοδοσία.

Για πρώτη φορά πραγματοποιούνται ανοικτές διαδικασίες προσκλήσεων για θέσεις πολιτικής ευθύνης και δημόσιες ηλεκτρονικές διαβουλεύσεις νομοσχεδίων πριν την κατάθεσή τους, συμβάλλοντας αποφασιστικά - σε συνέργεια με δράσεις όπως η Δι@ύγεια - στον περιορισμό της ευνοιοκρατίας, της αδιαφάνειας και του ουσιαστικού αποκλεισμού του πολίτη από τα κέντρα διαμόρφωσης των αποφάσεων. Συμβάλλουν έτσι στη δημιουργία, μαζί με ανάλογες πολιτικές πρωτοβουλίες, ενός νέου μοντέλου στη σχέση του κράτους με τον πολίτη και στην εμπέδωση μια σχέσης αμοιβαίας εμπιστοσύνης και συνεργασίας στη βάση δίκαιων κανόνων.

Ι. Δημόσιες Διαβουλεύσεις

Οι ανοικτές δημόσιες διαβουλεύσεις εδώ και ενάμιση χρόνο έχουν δώσει τη δυνατότητα στους πολίτες να καταθέσουν τις απόψεις τους και να έχουν ουσιαστικό λόγο στη διαμόρφωση των πολιτικών της κυβέρνησης. Έχει δημιουργηθεί έτσι ένα πρώτο κεκτημένο διαφάνειας και συμμετοχής το οποίο πρέπει να ενισχυθεί και να ενταχθεί πιο συστηματικά στη λειτουργία της Κυβέρνησης με τελικό στόχο την υιοθέτηση πρακτικών Καλής Νομοθέτησης σε όλο το φάσμα των πρωτοβουλιών της.

Για να γίνει αυτό πρέπει να αναγνωριστούν οι ελλείψεις του υπάρχοντος συστήματος καθώς και οι προκλήσεις που πρέπει να αντιμετωπιστούν:

Επιλογή της χρονικής στιγμής πραγματοποίησης της διαβούλευσης, διάρκεια της διαδικασίας και εύρος εφαρμογής

• Εκκίνηση της διαβούλευσης σε στάδιο πριν την κατάρτιση τελικού κειμένου σχεδίου νόμου. Όπου είναι εφικτό, οι διαβουλεύσεις θα πρέπει να πραγματοποιούνται σε χρονικό σημείο κατά το οποίο υπάρχει ακόμη η δυνατότητα συμβολής στη διαμόρφωση των τελικών διατάξεων ενός σχεδίου νόμου. Ταυτόχρονα θα πρέπει να έχει ολοκληρωθεί ένα πρώτο στάδιο επεξεργασίας ή και εσωτερικής διαβούλευσης κατά το οποίο θα έχει παραχθεί το κατάλληλο υλικό (κείμενα, ερωτηματολόγια κ.α - γίνεται σχετική αναφορά στην ενότητα Μορφή και Τύπος Κειμένων προς διαβούλευση) ώστε η διαδικασία να έχει πραγματικό αντικείμενο.
• Η ελάχιστη διάρκεια διενέργειας διαβούλευσης θα πρέπει να αυξηθεί από 10 σε 30 ημέρες. Αυτό θα επιτρέψει την έγκαιρη ενημέρωση των παραγόντων που δυνητικά επιθυμούν να συμμετέχουν στη διαδικασία, την ουσιαστικότερη παράθεση των απόψεων και τελικώς τη διενέργεια αποτελεσματικού διαλόγου. Ενδεικτικά αναφέρεται ότι η αντίστοιχη περίοδος στη Μ. Βρετανία είναι 12 εβδομάδες. Σε περιπτώσεις που δεν είναι δυνατόν να τηρηθεί το χρονικό διάστημα των 30 ημερών, θα πρέπει να υπάρχει επαρκής δημόσια αιτιολόγηση από πλευράς υπουργείου.
• Επέκταση της πρακτικής της διαβούλευσης σε Περιφέρειες και Δήμους. Το Πρόγραμμα Καλλικράτης προβλέπει τη διαδικασία διενέργειας ηλεκτρονικών διαβουλεύσεων με τους πολίτες παράλληλα με τη λειτουργία των Δημοτικών και Περιφερειακών Επιτροπών Διαβούλευσης. Η Ομάδα Ανοιχτής Διακυβέρνησης μπορεί να συμβάλλει στην ενημέρωση και εκπαίδευση υπαλλήλων των υπηρεσιών όσων Δήμων και Περιφερειών επιθυμούν να εκκινήσουν μία τέτοια προσπάθεια, στα πρότυπα της οργάνωσης των αντίστοιχων ομάδων ανά Υπουργείο.

Μορφή και τύπος κειμένων προς διαβούλευση

• Χρήση απλής γλώσσας στα κείμενα που παρατίθενται σε διαβούλευση. Είναι πολλές φορές προτιμότερο να μην κατατίθεται στην πρώτη φάση μιας διαβούλευσης το, σχετικά τεχνικό κείμενο ενός σχεδίου νόμου το οποίο δυσχεραίνει τη διαδικασία με τις λεπτομερείς και συνεχείς παραπομπές σε προγενέστερα νομοθετήματα που δεν είναι στη διάθεση των συμμετεχόντων. Απλούστερα κείμενα με περιγραφή των σκοπών μίας νομοθετικής πρωτοβουλίας είναι καταλληλότερη αρχή για διάλογο. Είναι μια μέθοδος που συχνά χρησιμοποιεί με επιτυχία το Υπουργείο Παιδείας.

• Xρήση ερωτηματολογίων με τα καίρια ζητήματα που απασχολούν το φορέα που εκκινεί τη διαβούλευση (κατευθυντήριες ερωτήσεις). Αυτό διευκολύνει τους συμμετέχοντες να εκφράσουν συγκριμένες θέσεις περιορίζοντας έτσι τον πλατειασμό και επιταχύνοντας την τελική κωδικοποίηση των απαντήσεων. Παράδειγμα της αποτελεσματικότητας των παραπάνω δύο προτάσεων αποτελεί η διαβούλευση του Υπουργείο Οικονομικών για το φορολογικό νομοσχέδιο (http://www.opengov.gr/minfin/?p=160)
• Δημιουργία σύντομης περίληψης συγκεκριμένης μορφής (info box) για κάθε διαβούλευση. Θα πρέπει να εμφανίζεται σε διακριτό σημείο στην αρχική σελίδα κάθε διαβούλευσης, να έχει συγκεκριμένη μορφή και να επιτρέπει στον αναγνώστη να αποφασίζει γρήγορα αν η συγκεκριμένη διαβούλευση τον αφορά.

Αρχική και τελική ενημέρωση των συμμετεχόντων της διαβούλευσης

• Οι ομάδες διαχείρισης της διαβούλευσης σε κάθε Υπουργείο θα πρέπει να επιδιώκουν ενεργά τη ευρύτερη δυνατή ενημέρωση παραγόντων με κάθε πρόσφορο μέσο (ανακοίνωση στον Τύπο, ενημέρωση συντακτών που καλύπτουν το Υπουργείο, απευθείας επαφές με stakeholders) πριν την έναρξη κάθε διαβούλευσης.

• Όπου είναι δυνατόν κείμενα τα οποία έχουν ληφθεί από το Υπουργείο στα πλαίσια προηγούμενων γύρων εσωτερικής διαβούλευσης, προ-διαβούλευσης κλπ. θα πρέπει να δημοσιεύονται στην ανάλογη ιστοσελίδα διαβούλευσης στο opengov.gr. Με την μεταφορά του μεγαλύτερου τμήματος της διαβούλευσης στη δημόσια σφαίρα επιτυγχάνεται η μέγιστη δυνατή διαφάνεια και ισχυροποιείται το αίσθημα αξιοπιστίας της διαδικασίας.

• Δυνατότητα άμεσης επαφής με τους υπεύθυνους διαβούλευσης κάθε υπουργείου, οι οποίοι θα ήταν χρήσιμο κάθε φορά να γνωστοποιούνται στους συμμετέχοντες. Οι ομάδες κάθε υπουργείου θα ήταν καλό να συμμετέχουν ενεργά κατά τη διάρκεια των διαβουλεύσεων ώστε να δίνουν εξηγήσεις, να καθοδηγούν τη συζήτηση και να εξάγουν ενδιάμεσα συμπεράσματα που θα ανατροφοδοτούν το διάλογο.

• Ενημέρωση των συμμετεχόντων μετά το τέλος της διαβούλευσης. Δυνατότητα των χρηστών να εγγραφούν σε υπηρεσία ειδοποίησης ώστε να λαμβάνουν την έκθεση διαβούλευσης που κατατίθεται μαζί με το σχέδιο νόμου στο Κοινοβούλιο. Η έκθεση θα πρέπει να αναφέρει τα σημεία εκείνα στα οποία παρεμβάσεις πολιτών οδήγησαν σε αλλαγές του κειμένου. Έτσι οι φορείς και οι πολίτες που συμμετέχουν θα αντιλαμβάνονται έμπρακτα την αξία που προσδίδει η συμμετοχή τους στη νομοπαραγωγή.

Για να πραγματοποιηθούν τα παραπάνω είναι απαραίτητη η θεσμική θωράκιση της πρακτικής των διαβουλεύσεων είτε μέσω νομοθετικής πρωτοβουλίας είτε, κατ' ελάχιστο, με την σύνταξη και δημοσίευση Κώδικα Διαβουλεύσεων (παράδειγμα από Μ. Βρετανία http://www.bis.gov.uk/files/file47158.pdf).

Υπάρχει πλέον πολύτιμη συσσωρευμένη εμπειρία από τη συμμετοχή χιλιάδων πολιτών ώστε με το σχέδιο νόμου να ανοίξει η συζήτηση για τη ρύθμιση θεμάτων για τις υποχρεώσεις και τα δικαιώματα της πολιτείας, των πολιτών και των κοινωνικών φορέων που συμμετέχουν στην ηλεκτρονική διαβούλευση. Βασική λοιπόν αρχή είναι ότι η πολιτεία πρέπει να ακολουθεί ένα πλαίσιο σταθερών κανόνων και πρακτικών.

ΙΙ. Προσκλήσεις για τη στελέχωση πολιτικών θέσεων

Έχοντας δώσει ένα πρώτο δείγμα γραφής με την ανοικτή διαδικασία επιλογής των Γενικών και Ειδικών Γραμματέων όπως και των μελών ΔΣ Οργανισμών και φορέων προτείνονται βελτιώσεις στην κατεύθυνσης της ενίσχυσης της διαφάνειας, της μείωσης του χρόνου και κόστους της διαδικασίας, της ποιότητας των επιλογών και της εδραίωσης ισχυρού αισθήματος αξιοκρατίας στους πολίτες:

·

• Σύνταξη και δημοσίευση κώδικα με λεπτομερή περιγραφή των διαδικασιών υποβολής δικαιολογητικών όπως και των μεθόδων και πρακτικών αξιολόγησης.

• Διερεύνηση της δυνατότητας να ανατεθεί η διαδικασία αξιολόγησης σε ανεξάρτητη αρχή ώστε, πέρα από την προφανή διασφάλιση της αξιοπιστίας να συσσωρευθεί σταδιακά η απαραίτητη τεχνογνωσία που θα επιταχύνει τελικώς την επιλογή των αξιότερων. Μία τέτοια αρχή θα μπορούσε να σχεδιαστεί στα πρότυπα της υπηρεσίας Commissioner for Public Appointments στη Μεγάλη Βρετανία ή του States Services Commission της Νέας Ζηλανδίας (η οποία μάλιστα έχει και το ρόλο της μισθοδοσίας και αξιολόγησης της απόδοσης των στελεχών). Επίσης, θα μπορούσε να γίνει χρήση της εμπειρίας του ΑΣΕΠ ιδιαίτερα στο αρχικό στάδιο πρώτης αξιολόγησης με την συμμετοχή ενός μέλους του ως ανεξάρτητου αξιολογητή, ώστε να ελέγχεται και η ορθότητα όσων αναφέρονται στα βιογραφικά. Ακόμα θα μπορούσε να εξεταστεί ο σχηματισμός επιτροπών αξιολόγησης, με συμμετοχή εκπροσώπων άλλων εξουσιών (δικαστικοί, μέλη κοινοβουλίου) η θητεία των οποίων να είναι ασύγχρονη του εκλογικού κύκλου.

• Κατάρτιση και δημοσίευση καταλόγου με τις θέσεις οι οποίες εντάσσονται στην συγκεκριμένη διαδικασία. Σε αυτή τη λογική θα πρέπει να εξεταστεί και η ένταξη θέσεων όπως αυτές των συνεργατών των βουλευτών (ή ποσοστό αυτών). Αν σε κάποιες περιπτώσεις είναι απαραίτητο η επιλογή να είναι έξω από τις περιγραφόμενες διαδικασίες (για παράδειγμα θέσεις συμβούλων που αναφέρονται απευθείας και αποκλειστικά στον Υπουργό) θα πρέπει αυτό να γίνεται γνωστό από το φορέα και να αιτιολογείται επαρκώς.

• Περαιτέρω Συστηματοποίηση της διαδικασίας επιλογής. Στην ήδη καλή πρακτική της χρήσης ενιαίας φόρμας υποβολής των στοιχείων κάθε ενδιαφερόμενου θα πρέπει να προστεθεί η ακριβής περιγραφή καθηκόντων και αρμοδιοτήτων ξεκινώντας από τις θέσεις αυξημένης ευθύνης. Αυτή η πρακτική θα οδηγήσει στον περιορισμό των συμμετεχόντων σε λογικά πλαίσια και θα διευκολύνει την κατάρτιση τελικής λίστας επιλεχθέντων (short-list).

• Διαφανής και όσο το δυνατόν αξιοκρατική μέθοδος αξιολόγησης των προσόντων των υποψηφίων. Η μοριοδότηση των προσόντων, αν επιλεγεί ως μέθοδος, μπορεί να είναι μεταβαλλόμενη ανάλογα με τις απαιτήσεις κάθε συγκεκριμένης θέσης με την προϋπόθεση ότι αυτή περιγράφεται με σαφήνεια στην πρόσκληση ενδιαφέροντος. Σε περίπτωση χρήσης συνέντευξης, για παράδειγμα στο στάδιο της τελικής λίστας, θα ήταν θεμιτό να διενεργούνται αυτές είτε δημόσια είτε από επιτροπή στην οποία θα συμμετέχουν και ανεξάρτητοι αξιολογητές.

• Προσκλήσεις σε στελέχη της δημόσιας διοίκησης που ήδη υπηρετούν όπως και σε αποφοίτους της ΕΣΔΔ μέσω των οποίων μπορεί να επιχειρηθεί η σταδιακή στελέχωση των κεντρικών υπηρεσιών της δημόσιας διοίκησης με προσωπικό υψηλού επιπέδου. Αυτή η πρακτική θα επιτρέψει την αποφυγή περαιτέρω γραφειοκρατικών εξόδων και μισθολογικού κόστους. Διασύνδεση των διαδικασιών υποβολής με το σύστημα διαχείρισης προσωπικού του Δημοσίου Τομέα.

• Ο χρόνος μέσα στον οποίο ολοκληρώνονται οι διαδικασίες θα πρέπει να είναι σύντομος (2-3 μήνες) και σε κάθε περίπτωση σαφώς ορισμένος στην ανακοίνωση για την πρόκληση της θέσης. Ιδανικά θα πρέπει πέρα από τους επιτυχόντες να ενημερώνονται και οι υπόλοιποι συμμετέχοντες στη διαδικασία.

• Επέκταση της διαδικασίας των προσκλήσεων ώστε να περιληφθούν τυχόν θέσεις αυξημένων τυπικών προσόντων σε Περιφέρειες και Δήμους που προβλέπονται από το Πρόγραμμα Καλλικράτης και δεν εμπίπτουν στη δικαιοδοσία του ΑΣΕΠ.

Για την ορθή λειτουργία όλων όσων προτείνονται είναι απαραίτητη η θεσμική θωράκιση το συντομότερο δυνατόν. Σε διαφορετική περίπτωση οι πιέσεις για εξαιρέσεις και οι de facto παρακάμψεις του θεσμού θα αποδυναμώνουν διαρκώς την προσπάθεια εδραίωσης αισθήματος αξιοκρατίας.

ΙΙΙ. Πληροφοριακό Σύστημα της Κυβέρνησης

Προτείνεται ο σχεδιασμός και η ανάπτυξη πληροφορικού συστήματος ενημέρωσης της Κυβέρνησης. Το σύστημα θα έχει την μορφή πίνακα πληροφόρησης - πανόπτη (dashboard). Θα λειτουργεί ως αρχικός (κεντρικός;) πυρήνας ενός συστήματος υποστήριξης αποφάσεων (decision support system) το οποίο θα παρέχει στα στελέχη γρήγορη και αξιόπιστη πληροφόρηση μέσω πρόσβασης σε μία μόνο τοποθεσία. Έτσι θα υποστηρίζεται με δεδομένα και στατιστικά στοιχεία η διαδικασία λήψης αποφάσεων.

Το σύστημα θα δίνει τη δυνατότητα παραμετροποίησης ανάλογα με τις ανάγκες του κάθε Υπουργείου και θα εμπλουτίζεται σταθερά όσο νέες ροές γίνονται διαθέσιμες. Πέρα από την συνοπτική παρουσίαση, ο πανόπτης θα έχει την ικανότητα εμβάθυνσης και παροχής περαιτέρω πληροφόρησης ανάλογα με την επιλεγμένη περίπτωση (drill down - παράδειγμα δαπανών υπουργείωνστις ΗΠΑ).

Ενδεικτικές ροές που θα περιλαμβάνονται στο σύστημα:

• Δεδομένα εκτέλεσης προϋπολογισμού από το ΓΛΚ
• Εξέλιξη κρατικών εσόδων / εξόδων
• Στοιχεία παρακολούθησης εκτέλεσης κυβερνητικού έργου από το Γραφείο Αντιπροέδρου της Κυβέρνησης
• Παρακολούθηση έκδοσης ΥΑ/ ΚΥΑ
• Έλεγχος ΥΑ/ ΚΥΑ που απαιτούνται από ΦΕΚ και δεν έχουν ακόμη εκδοθεί
• Πορεία έργων ΕΣΠΑ και απορρόφηση κονδυλίων
• Δείκτες ΕΛΣΤΑΤ (Πληθωρισμός, ΑΕΠ, ανεργία και κενές θέσεις, κ.α.)
• Πορεία νομοθετικού έργου
• Ροές πληροφόρησης μητρώων (π.χ παρακολούθηση στοιχείων επιχειρήσεων μέσω ΓΕΜΗ)
• Εξέλιξη διαβουλεύσεων επί σχεδίων νόμου
• Πρόσβαση στα στοιχεία απογραφής Δημοσίων Υπαλλήλων
• Ροές από το σύστημα της Διαύγειας με σύνολο δαπανών ανά Υπουργείο
• Ροές ειδήσεων από ελληνικά και διεθνή πρακτορεία
• Ροές ειδήσεων που αφορούν το κάθε υπουργείο ξεχωριστά.