Προτάσεις για την κωδικοποίηση της Νομοθεσίας

Για την επίτευξη του στόχου της κωδικοποίησης υπάρχει η ανάγκη των ακόλουθων πληροφοριακών υποδομών

1. ανοιχτό σύστημα αριθμοδότησης με θεματικούς Κωδικούς το οποίο να επιτρέπει τη δυναμική και διαρκή τους ενημέρωση
2. πρότυπα κωδικοποίησης (λεξιλόγιο, θησαυρός, οντολογία) της νομοθεσίας που να εντάσσονται στο Εθνικό Πλαίσιο Διαλειτουργικότητας e-GIF.
3. ένα πληροφοριακό σύστημα που να υποστηρίζει το σύστημα αριθμοδότησης και τη διαδικασία κωδικοποίησης, καθώς και τη διασύνδεσή της με τη διαδικασία της καλής νομοθέτησης και αναμόρφωσης της νομοθεσίας

Υλοποίηση

Για το σχεδιασμό των ανωτέρω υποδομών απαιτείται η υλοποίηση ενός πιλοτικού έργου το οποίο θα περιλαμβάνει:

• Καταγραφή της διεθνούς και Ευρωπαϊκής εμπειρίας στο πρόβλημα της κωδικοποίησης της νομοθεσίας
• Ανάλυση και σύγκριση υπαρχόντων εθνικών(π.χ. ΕΣΥΕ, ΓΛΚ, ΚΑΔ κ.λ.π.) και Διεθνών προτύπων αριθμοδότησης (π.χ. ISIS, NACE, CPL - Ε.E. U.S.A. U.N, κ.λ.π.) και μελέτη διασύνδεσης με αυτά.
• Σχεδιασμός πιλοτικών ροών εργασίας άτυπης διαρκούς κωδικοποίησης
• Πιλοτικό αριθμοδοτικό και πληροφοριακό σύστημα για την υποστήριξη της άτυπης διαρκούς κωδικοποίησης και διασύνδεσής της με τη διαδικασία της καλής νομοθέτησης
• Πιλοτικές αριθμοδοτήσεις και κωδικοποιήσεις σε τρεις στοχευμένους τομείς. Σκοπός αυτής της δράσης είναι ο έλεγχος του κωδικοποιητικού συστήματος και των υποστηρικτικών πληροφοριακών υποδομών τόσο στο σενάριο ενός συγκεκριμένου θεσμικού πλαισίου, όσο και αναφορικά με ένα συγκεκριμένο τύπο οργανισμού ή επίπεδο διακυβέρνησης. Για το λόγο αυτό προτείνονται οι ακόλουθοι τομείς:

1. ΑΣΕΠ
2. Διεύθυνση Ανάπτυξης των Μονάδων υγείας του ΥΥΚΑ (Γενικό Δημόσιο Νοσοκομείο)
3. Καλλικρατικός Δήμος/ ΥΠΕΣΑΗΔ

Η επιλογή των παραπάνω πιλοτικών εφαρμογών επιτρέπει την αξιολόγηση της προσέγγισης κωδικοποίησης της νομοθεσίας τόσο σε σχέση με ένα συγκεκριμένο τομέα (ΑΣΕΠ) όσο και αναφορικά με ορισμένους οργανωτικές ενότητες (Νοσοκομείο/ Δήμος).

Τα συμπεράσματα από το πιλοτικό αυτό έργο θα χρησιμοποιηθούν για την υλοποίηση του κυρίως έργου κωδικοποίησης της Ελληνικής Νομοθεσίας και δημιουργίας της πληροφοριακής υποδομής που είναι αναγκαία για την υποστήριξη της διαδικασίας κωδικοποίησης. Το έργο προτείνεται να έχει τα ακόλουθα στάδια:

• Κατάρτιση Μελέτης Εφαρμογής και δημιουργία των απαραίτητων σχετικών τεχνικών δελτίων που αφορούν τη συνολική πληροφοριακή υποδομή
• Σχεδιασμός και υλοποίηση ροών εργασίας και διαδικασιών κωδικοποίησης
• Ολοκληρωμένη μελέτη των απαιτούμενων θεσμικών αλλαγών και επιχειρησιακού μοντέλου για την υποστήριξη της διαρκούς κωδικοποίησης με πρόβλεψη για τη διασύνδεση με τις διαδικασίες της καλής νομοθέτησης και αναμόρφωσης της νομοθεσίας
• Δημιουργία λεξιλογίων, σχημάτων και οντολογιών για την κωδικοποίηση της νομοθεσίας, προτυποποίηση τους στο Εθνικό Πλαίσιο Διαλειτουργικότητας και διασύνδεσή τους με τις διαδικασίες καλής νομοθέτησης και αναμόρφωσης της νομοθεσίας
• Δημιουργία και προτυποποίηση συστήματος παραγωγής κωδίκων για τη νομοθεσία ανά υπουργείο
• Δημιουργία ολοκληρωμένου πληροφοριακού συστήματος για την υποστήριξη του κωδικοποιητικού έργου και τη διασύνδεσή της νομοθετικής και κωδικοποίητικής διαδικασίας.

Φιλοσοφία του έργου

Τα παραπάνω έργα εδράζονται σε τρεις βασικές διαπιστώσεις - προτάσεις:

1. Η κωδικοποίηση στην πηγή κατά το στάδιο της νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας μειώνει σημαντικά το κόστος της κωδικοποίησης
2. Η αριθμοδότηση είναι ανοιχτή, δυναμική και βασίζεται σε διεθνώς τεκμηριωμένη οντολογία για τη Δημόσια Διοίκηση.
3. Η δημιουργία μιας οριζόντιας οργανωτικής δομής υπό την εποπτεία της ΚΕΚΗΝ και με τη συνεργασία με την ΚΕΝΕ μπορεί να επιταχύνει τη διαδικασία της κωδικοποίηση και να μειώσει τον κίνδυνο της πολυνομίας.
4. Οι μηχανισμοί της άτυπης διαρκούς κωδικοποίησης πρέπει να επανασχεδιαστούν και να συνδεθούν άμεσα με το έργο της ΚΕΚΗΝ.

Προκειμένου να πραγματοποιηθούν 3 αυτοί προτάσεις έχουν ανάγκη 2 παρεμβάσεων, μίας θεσμικής και μίας πληροφοριακής.

Θεσμική Παρέμβαση

Η θεσμική παρέμβαση πρέπει να καλύπτει και τις 3 προτάσεις

1. Σχετικά με την κωδικοποίηση κατά το στάδιο της νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας προτείνονται τα εξής:

1. Δημιουργία μονάδας νομοθετικού έργου ανά υπουργείο η οποία θα είναι υπεύθυνη για το νομοθετικό έργο αφενός που παράγεται στο υπουργείο και αφετέρου που αφορά το υπουργείο είτε παράγεται από άλλα υπουργεία είτε αφορά κοινοτικό δίκαιο. Στόχος της δράσης αυτής είναι η ύπαρξη ενός θεσμικού σημείου συσσώρευσης νομικής πληροφορίας που θα ασκεί έλεγχο και θα γνωρίζει ανά πάσα στιγμή και ανεξάρτητα από πολιτική ηγεσία, το σύγχρονο ή το προηγούμενο νομοθετικό έργο του υπουργείου. Τον συντονισμό των μονάδων αυτών θα έχει η ΓΓΚ η οποία θα λειτουργεί παράλληλα και ως helpdesk για τις νομοπαρασκευαστικές επιτροπές.

1. Δημιουργία πρότυπης μεθόδου κωδικοποίησης. Οι λύσεις που έχουν προσεγγισθεί είναι τόσο ενός στατικού ευρετηρίου που καλύπτει τις συγκεκριμένες ανάγκες όσο και μια δυναμικής μεθόδου η οποία μπορεί να παράγει κωδικούς (και κατ' επέκταση κατηγορίες νομικών κωδίκων) και για να το πετύχει αυτό έχει συγκεκριμένο λογικό μηχανισμό. Η όποια προσέγγιση θα πρέπει να έχει θεσμική κάλυψη και να χρησιμοποιείται στο εύρος της Διοικητικής δραστηριότητας μέσω του Εθνικού Πλαισίου Διαλειτουργικότητας και να αποτελεί πρότυπο τρόπο τόσο ταξινόμησης όσο και οργάνωσης.

1. Υποχρέωση τήρησης ελάχιστης διαδικασίας κατά το νομοπαρασκευαστικό στάδιο και παράδοσης συγκεκριμένης ελάχιστης πληροφορίας ως παραδοτέου δεσμευτικού για την συνέχιση της ψήφισης του νόμου.

1. Υποχρέωση των νομοπαρασκευαστικών επιτροπών για την ηλεκτρονική κατάθεση του υπό ψήφιση νομοσχεδίου στην ΚΕΝΕ μέσω του πληροφοριακού συστήματος κωδικοποίησης.

Σχετικά με τη δημιουργία οριζόντιας δομής προτείνονται τα εξής.

1. Θεσμοθέτηση του Ραπτάρχη ως επίσημου αρωγού του κωδικοποιητικού έργου της κυβέρνησης. Στόχος του θα είναι να πραγματοποιεί διαρκείς άτυπες κωδικοποιήσεις υπό τις οδηγίες της ΚΕΚΗΝ και παράλληλα να προσφέρει σε συδυασμό με την ΚΕΝΕ υπηρεσίες υποστήριξης στις νομοπαρασκευαστικές επιτροπές. Για την επίτευξη αυτού του σκοπού είναι προτείνεται η μεταφορά του είτε στην ΓΓΚ είτε στο Εθνικό Τυπογραφείο.

1. Δημιουργία μονάδας στην ΜΕΑ που θα είναι αποκλειστικά υπεύθυνη για την αμφίδρομη μεταφορά νομικής πληροφορίας μεταξύ της ΓΓΚ και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Παράλληλα αφενός θα ελέγχει την σωστή ταξινόμηση των ελληνικών νόμων κατά eurovoc και την αντιστοίχηση σε αντίστοιχες κοινοτικές οδηγίες αν πρόκειται για ενσωμάτωση.

1. Θεσμοθέτηση Φορέα υπεύθυνου για την συντήρηση του κωδικοποιητικού ευρετηρίου (ή μηχανισμού, αν επιλεχθεί η δυναμική προσέγγιση) με ευθύνη και εξουσιοδότηση διάχυσης των αποτελεσμάτων του στην Δημόσια Διοίκηση.

Σχετικά με τη διαρκή κωδικοποίηση προτείνεται:

1. Η αναβάθμιση του ρόλου της ΚΕΚΗΝ ώστε να ασκεί διαρκές κωδικοποιητικό έργο.
2. Αναβάθμιση της διαδικασίας διαρκούς άτυπης κωδικοποίησης.
3. Συνεργασία με το Εθνικό Τυπογραφείο.
   

Β. Πληροφοριακή Παρέμβαση

Η πληροφοριακή παρέμβαση έχει στόχο την υποστήριξη των ακόλουθων δράσεων

1. Της παραγωγής - αποθήκευσης της νομικής πληροφορίας με αριθμημένο δομημένο τρόπο
2. Της διαδικασίας παραγωγής ενός νομοθετήματος,
3. Tης ταξινόμησης των νέων και των υπαρχόντων νόμων
4. Της ενσωμάτωσης των κοινοτικών οδηγιών και την παρακολούθησης όλης
   της ροής της
5. Της οργάνωσης και συντήρησης του οργανισμού λειτουργίας των φορέων του Δημοσίου.

Η δημιουργία της ολοκληρωμένης ενιαίας πληροφοριακής υποδομής που προτείνεται με αυτή την εισήγηση θα περιλαμβάνει:

1. Τη μοντελοποίηση της νομικής πληροφορίας σε δομημένη μορφή
2. Τη μοντελοποίηση της ροής διαδικασιών είτε της παραγωγής νόμου, είτε της ενσωμάτωσης των κοινοτικών οδηγιών είτε όποιας άλλης ροής προβλέπεται.
3. Ένα Επιχειρησιακό Σύστημα Διαχείρισης περιεχομένου στο οποίο θα αποθηκεύεται και θα ταξινομείται η νομική πληροφορία.
4. Ένα Σύστημα Διαχείρισης Ροών Εργασίας
5. Το συνδυασμός των δύο παραπάνω εφαρμογών
6. Τη σύνδεση της ροής αυτής με το Εθνικό Τυπογραφείο.

   Συμπέρασμα

Το προτεινόμενο έργο έχει ως κύριο στόχο τη δημιουργία εκείνων των πληροφοριακών και οργανωτικών υποδομών που μπορούν να βοηθήσουν στη μείωση της πολυνομίας και την απλούστευση της νομοθετικής διαδικασίας με την καθιέρωση απλών αλλά ουσιαστικών διαδικασιών κωδικοποίησης. Επιπλέον, το έργο στοχεύει στην ενίσχυση της διαφάνειας και τη μείωση του κόστους για τη διοίκηση και των διοικητικών βαρών για τον πολίτη μέσα από την εύκολη πρόσβαση στη νομοθεσία και τη διασύνδεση της κωδικοποιητικής με τη νομοθετική διαδικασία. Το έργο αυτό έχει συνέργειες με άλλα έργα όπως αυτά του Εθνικού Τυπογραφείου, της Αναμόρφωσης της Νομοθεσίας και της Καλύτερης Νομοθέτησης και οι συνέργειες με αυτά πρέπει να μελετηθούν και συνεκτιμηθούν κατά τις φάσεις του σχεδιασμού και της υλοποίησης.

Πρόταση

Όπως αναφέρθηκε, για την όποια κωδικοποίηση προϋπόθεση αποτελεί να υπάρχει ένα δομημένο μοντέλο στα νομοθετικά κείμενα. Με δεδομένη την έλλειψη προτυποποίησης στο τρόπο σύνταξης ενός νομοθετικού κειμένου (όσο αυτό αφορά κυρίως την παλαιότερη νομοθεσία), είναι αντιληπτό ότι η προσπάθεια μετατροπής της παλαιότερης νομοθεσίας σε ένα δομημένο πρότυπο είναι έργο τιτάνιο και πιθανά έξω από τους στόχους της συγκεκριμένης δράσης. Μια πιο δόκιμη και ρεαλιστική προσέγγιση θα ήταν η εφαρμογή της κωδικοποίησης στους νέους νόμους με απαίτηση ο κάθε νέος νόμος να ακολουθεί συγκεκριμένα βήματα στην σύνταξή του τα οποία θα καθορίζονται με σαφήνεια από ένα πληροφοριακό εργαλείο που θα ενσωματώνει τους νομοθετικούς κανόνες. Το εργαλείο αυτό μπορεί να χρησιμοποιηθεί από την ΚΕΝΕ και να αποτελέσει τον τρόπο με τον οποίο θα κατατίθεται ένα σχέδιο νόμου σε αυτή. Στην περίπτωση αυτή και με την βοήθεια της αιτιολογικής έκθεσης το έργο της κωδικοποίησης θα είναι εξαιρετικά πιο απλό.

Αποτέλεσμα μιας τέτοιας δράσης θα είναι να δημιουργηθεί σταδιακά μια βάση νομοθετικού έργου που θα έχει ακολουθήσει μια προτυποποιήμενη διαδικασία και κυρίως ταξινομημένη με κοινό πρότυπο.

Παράλληλα, το ίδιο πρότυπο θα ακολουθηθεί και στη σύνταξη ενός κώδικα και θα αποτελέσει οδηγό στους Φορείς που θα εκτελέσουν έργα κωδικοποίησης. Θα πρέπει να δοθούν σαφή παραδοτέα που εν συνεχεία θα χρησιμοποιηθούν από την ΚΕΚΗΝ.

Ως άμεσα βήματα προτείνονται:

1. Προτυποποίηση του κώδικα και του νόμου στα δομικά τους χαρακτηριστικά.
2. Η υλοποίηση πιλοτικού έργου που θα χρησιμοποιηθεί από την ΚΕΝΕ για την κατάθεση των σχεδίων νόμου.
3. Η κωδικοποίηση των νέων νόμων που θα έχουν κατατεθεί στο παραπάνω εργαλείο μετά το πέρας της ψήφισής τους, από την ΚΕΚΗΝ με την αρωγή των νομικών του Ραπτάρχη
4. Η χρησιμοποίηση κωδικοποιητικών μεθόδων με βάση την διεθνή εμπειρία με στόχο την επιλογή συγκεκριμένη μεθόδου κωδικοποίησης μετά από διάστημα που θα καθοριστεί και την θεσμοθέτηση της μεθόδου αυτής
5. Επέκταση του πληροφοριακού εργαλείου για απευθείας χρήση από τους Φορείς που θα εκτελέσουν έργα κωδικοποίησης.